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Osservazioni del Ministero della Difesa al ricorso Eurofedop PDF Stampa E-mail
Cari amici, con riferimento all’oggetto, si trasmette il parere della CGIL inoltrato alla CES per il Consiglio d’Europa al fine di garantire una completa applicazione, in Italia, della Carta Sociale Europea relativamente alle libertà sindacali. Il parere è stato richiesto alla CES, e da questa a noi, dal Comitato Europeo dei Diritti Sociali, il quale ha dichiarato ammissibile un ricorso presentato dalla Federazione Europea dei Lavoratori nei Servizi Pubblici (EUROFEDOP), finalizzato ad ottenere una condanna dell’Italia per le difformità riscontrate nelle sue normative in rapporto a quelle Europee. Il parere della CGIL tende a denunciare le difformità, le contraddizioni e le discriminazioni tra: 1. la normativa europea e quell’italiana; 2. la Costituzione italiana e la legge 382/78; 3. le normative e le procedure negoziali per le Forze di polizia ad ordinamento civile e quelle per le Forze di polizia ad ordinamento militare; 4. l’autonomia delle rappresentanze militari e i ruoli dei comandi. Confidando che il parere espresso possa essere utilizzato dalle strutture e organizzazioni in indirizzo come strumento di lavoro, siamo certi della dovuta attenzione. Cordiali saluti per la CGIL (Enrico Corti) Allegato: 1 Roma, 18 maggio 2000 A Jean Lapeyre Segretario Generale CESBruxelles Oggetto: parere sugli ordinamenti italiani e le loro coerenze con le normative europee relative alle libertà sindacali per il personale ad ordinamento militare. Caro Lapeyre, come richiestoci e scusandoci in quanto consapevoli del ritardo con cui rispondiamo, dovute anche a difficoltà di ricerca, trasmettiamo il parere sulla pertinenza del ricorso riguardante la materia in oggetto. FONTI LEGISLATIVE E NORMATIVE Le fonti di riferimento per le osservazioni e la formulazione del parere sono; 1. Le Convenzioni Internazionali O.I.L. dal 1921 al 1970 2. La Costituzione Italiana approvata il 27 dicembre 1947; 3. La Convenzione del Consiglio d’Europa del 1950; 4. La Dichiarazione Universale per i Diritti dell’Uomo del 1966; 5. la legge 11 luglio 1978 n° 382 “Norme di principio sulla disciplina militare; 6. il Decreto Presidente della Repubblica 4 novembre 1979 n° 691 “Regolamento di attuazione delle rappresentanze militari” (d’ora in avanti RARM); i 7. il Decreto Ministeriale 9 ottobre 1985 “Regolamento interno per l’organizzazione e il funzionamento della rappresentanza militare” (d’ora in avanti RIRM); 8. la legge 6 marzo 1992 n° 216 “procedure per disciplinare i contenuti del rapporto d’impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate”; 9. il Decreto Legislativo 195/1995 “attuazione dell’art. 2 della legge 216/92”.; 10. l’Ordinanza del Consiglio di Stato 2 giugno 1998 n° 1142 “sul ricorso per l’incostituzionalità dell’art. 8 della legge 382/78”; 11. la Carta Sociale Europea del 1961 e la Carta Sociale Europea Emandata (in vigore per l’Italia dal 1 settembre 1999); 12. la Sentenza della Corte Costituzionale Italiana 17 dicembre 1999 n° 449 “sul parere d’incostituzionalità dell’art. 8 della legge 382/78 richiesto dal Consiglio di Stato”. DESUNZIONI Dai principi della legge 382/78 Le difficoltà italiane relative all’esercizio del libero diritto di rappresentanza per il personale militare, sono oggettivamente dovute all'inserimento posticcio di tali diritti in una legge sostanzialmente deputata a regolamentare “norme di principio sulla disciplina militare”, e non già a consentire l’attuazione dei principi costituzionali sui diritti democratici dei militari quali liberi cittadini (art. 2 della costituzione). In tale contesto, la prima parte della legge 382/78 introduce concetti preliminari che condizionano limitatamente la parte normativa sulla rappresentanza (art. 18). Infatti, il comma 2 dell’art. 6 fa divieto ai militari in attività di servizio, che sono in luogo militare e che sono in uniforme, di partecipare a riunioni anche di associazioni genericamente definite politiche. Se in divisa o semplicemente qualificatisi come militari, agli stessi viene altresì inibita la partecipazione a riunioni anche fuori dai loro ambienti, (comma 2 art. 7), ed è questa la norma più utilizzata per giustificare le rappresaglie. Significativamente, non è nelle norme sulle rappresentanze ma su quelle relative alla disciplina militare che si fa divieto ai militari di costituire associazioni professionali a carattere sindacale, (comma 1 art. 8). Tale restrizione normativa, che limita la sola possibilità di costituire associazioni o circoli interni all’istituzione, in ogni caso subordinati al preventivo assenso del Ministro della difesa (comma 3 art. 8), è attualmente fonte dalla quale i comandi attingono le motivazioni per reprimere le pur minime attività delle associazioni, soprattutto quando queste si pongono come finalità l’innalzamento culturale di un dibattito propedeutico al riconoscimento dei diritti costituzionali e sindacali per il personale. Sulle libertà sindacali Con la soppressione delle norme costituzionali corporative fasciste, la Costituzione italiana sancisce che “l’organizzazione sindacale è libera” (comma 1 art. 39), demandando al legislatore e alle intese contrattuali il compito di regolarne le norme ma non di metterne in discussione il principio. Tra i diversi Atti internazionali che rafforzano il concetto della libertà sindacali in ragione del diritto ad organizzarsi per esercitare i necessari poteri negoziali, sono indicativi le Convenzioni O.I.L n° 11/1921 (ratificata il 20 marzo 1924 con R.D.L n° 601), n° 87/1948 e n° 98/1949 (ratificate il 20 marzo 1958 con L. n° 367), n°135/1970 (ratificata il 10 aprile 1981 con L. n° 157), n°141/1975 (ratificata il 3 febbraio 1979 con L. n° 68. Nella stessa “Dichiarazione Universale” del 1966 per i diritti dell’uomo, nel “Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali”, si afferma che “ogni individuo ha diritto di fondare dei sindacati e di aderirvi per la difesa dei propri interessi”, (punto 1 art. 8). Anche la Convenzione del Consiglio d’Europa del 1950 per “la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”, e la Carta sociale europea del 1961, impegnano gli Stati aderenti a garantire e promuovere le libertà sindacali. Non subordinando alle leggi nazionali il potere di riconoscere o no il principio delle libertà sindacali, dando loro mandato di definirne solo l’ampiezza e le modalità, le Convenzioni europee sanciscono con chiarezza che lo status militare non può essere ostacolo per il pieno riconoscimento del principio delle libertà sindacali. Indicativo a questo proposito il disposto europeo che rinvia alle leggi nazionali solo la determinazione delle misure applicative delle sue disposizioni in materia di libertà sindacali, non già quello del riconoscimento o meno dei suoi principi ispiratori, tesi ad assicurare e a promuovere la libertà dei lavoratori al fine di potersi organizzare per la protezione dei loro interessi economici, (punto 1, art. 5, Convenzione n° 98/1949 e .art. 5 della Carta Sociale Europea Emendata). Tutto ciò premesso ed in conformità, sia dei dispositivi contenuti negli Atti succitati sia dell’art. 10 della Costituzione italiana, logica vorrebbe un adeguamento automatico della normativa italiana a quella europea. Analizzando invece la legislazione italiana sui diritti di rappresentanza nell’ordinamento militare, si costata che non c’è compatibilità tra la normativa europea e quella italiana in quanto quest’ultima ne viola i principi. Si può ragionevolmente affermare pertanto che in materia di libertà sindacali per il personale per le Forze armate e per le Forze di polizia (anche per quelle ad ordinamento civile stante i vincoli imposti dagli art. 81 e 83 della legge 25 aprile 1981 n° 121), la legislazione italiana non si è sufficientemente conformata a quella europea, scostandosi significativamente dalla stessa violando così gli obblighi derivanti dall’adesione all’O.I.L e alla Comunità Europea. Sulle volontarietà d’adesione e d’esercizio dell’attività sindacale E’ vietato alle rappresentanze promuovere e raccogliere sottoscrizioni ai fini dell’esercizio delle attività di rappresentanza, (punto e, comma 5, art. 12 RARM). Le spese relative al funzionamento delle rappresentanze (permanenze, missioni, trasferte, pubblicistica, servizi vari) sono così a totale carico dell’istituzione militare, (comma 5, art. 26 RIRM, art. 37 RARM e DPR 4 novembre 1979 n° 691). Il militare ha il dovere (non il diritto) di partecipare alle elezioni della rappresentanza, (comma 1, art. 17 RARM). Nessun delegato può assentarsi dall’aula di riunione se non autorizzato dal presidente, (comma 2 art. 15 RIRM). Sulla democrazia e l’autonomia Definendo la rappresentanza, nel regolamento attuativo, un istituto dell’ordinamento militare, si è consolidato il presupposto negatore del diritto di una struttura rappresentativa libera e autonoma, (comma 3 art. 1 RARM). Già in fase costitutiva ed elettiva delle rappresentanze di base, COBAR, le dimensioni delle unità di base e le procedure elettorali sono stabilite dai comandi delle rispettive strutture, (commi 3, 4 e 5, art. 6 RARM). Cosi dicasi per le rappresentanze intermedie, COIR, e centrali, COCER, (art. 20 e 21 RARM). Le elezioni dei delegati ai vari livelli sono poi indette dai rispettivi comandi (comma 6, art. 15 RARM). I comandanti stabiliscono altresì i criteri organizzativi delle elezioni e designano i presidenti dei seggi elettorali, (commi 1 e 4, art. 16 RARM). Ai comandanti deve essere consegnato tutto il carteggio e la documentazione relativa alle operazioni di voto (commi 2 e 4, art. 18 RARM). L’obbligo di consegnare ai rispettivi comandanti le documentazioni, delibere, ordini del giorno e mozioni, vige anche in costanza di attività delle rappresentanze, (comma 1, art. 25 RIRM). Pur previsti dal RARM, i rapporti tra i diversi livelli di rappresentanza (centrali, intermedi e di base) non sono stati regolamentati nel RIRM. Pertanto tali rapporti ed anche le audizioni di militari, che devono comunque limitarsi a fornire notizie solo su quanto viene loro richiesto, non sono possibili se non autorizzati dai rispettivi comandi, ai quali, nel caso, va obbligatoriamente consegnato copia della documentazione oggetto della discussione di natura sindacale, (commi 1, 2 e 3, art. 27 e commi 1 e 2 art. 31 RIRM). Nel proposito di mantenere l’attività della rappresentanza all’interno dei criteri disciplinari militari, i delegati sono tenuti a rispettare i seguenti divieti; 1. formulare proposte che esulano dalle materie strettamente indicate dall’art. 19 della L. 382/78; 2. aderire a adunanze o svolgere attività di rappresentanza al di fuori degli organi di appartenenza; 3. avere rapporti di qualsiasi genere con organismi estranei alle forze armate, (punti a, b, c, comma 5, art. 12 RARM). L’inosservanza delle norme regolatrici delle attività di rappresentanza non sono sanzionate da provvedimenti di natura sindacale bensì considerate, a tutti gli effetti, grave mancanza disciplinare, (comma 6, art. 12 RARM e modifica in art 1 DPR 28 marzo 1986 n° 136). Anche nell’espletamento delle loro funzioni di rappresentanza, i membri degli organi rimangono rigidamente soggetti al regolamento di disciplina militare. E’ questa la ragione fondamentale per cui i Presidenti di detti organi non sono eletti ma preposti in ragione dell’essere i più elevati di grado, in quanto devono garantire il funzionamento della rappresentanza applicando i criteri della disciplina militare, delle quale ne sono i responsabili e tenuti ad informare le gerarchie istituzionali in caso di eventuali infrazioni. (commi 1 e 5 art. 14 RARM, DPR 4 novembre 1979 n° 691 e comma 1, art. 5 RIRM). L’esercizio dell’attività di rappresentanza, riunioni, assemblee e incontri, è sempre subordinata all’intesa/assenso tra il presidente della struttura rappresentativa e il corrispettivo comandante (comma 3 art. 12 RIRM). Il diritto di parola nelle assemblee delle rappresentanze, e solo sugli argomenti all’ordine del giorno, è esercitabile solo se iscritti a parlare prima di dare inizio alla discussione, considerando eccezionale, e a discrezione del presidente, la possibilità d’iscriversi a parlare a lavori iniziati, (comma 1 art. 19 RIRM). Le assemblee del consiglio centrale di rappresentanza (COCER) sono valide solo con la presenza dei due terzi dei delegati, (comma 1, art. 14 RIRM). Non è adottato il voto segreto per l’approvazione di ordini del giorno, mozioni, delibere e documenti, ma solo per l’elezione del comitato di presidenza e per la formalizzazione degli incarichi a persone, (comma 2 art. 21 RIRM). Lo svolgimento dei compiti di rappresentanza è considerato a tutti gli effetti attività di servizio (comma 1, art. 13 RIRM). Ai fini del provvedimento che il Presidente della Repubblica emana in tema di trattamenti economici e normativi, i COCER Sezioni Carabinieri e Guardia di Finanza partecipano alle trattative, tra parte pubblica e parte sindacale per la concertazione, nell’ambito delle delegazioni dei Ministri della difesa e delle finanze, (punto B comma 1, art. 2 D. Lgs. 195/95). Oltre che evidente nocumento all’autonomia rappresentativa, la difformità dalle procedure seguite rispetto a quelle per le Forze di polizia ad ordinamento civile (punto A, comma 1 art. 2 D. Lgs. 12 maggio 1995 n° 195) istituzionalizza una palese discriminazione tra operatori dalle similari funzioni investigative, di sicurezza e di ordine pubblico (polizie civili e polizie militari). Il mancato riconoscimento ai militari dei diritti di libertà rappresentativa e autonomia. fa assumere alle rappresentanze militari una personalità non distinta dall’organizzazione istituzionale militare, producendo una pericolosa commistioni e confusione di ruoli e funzioni tra rappresentanze e istituzione militare, a discapito anche di quest’ultima. Sulle responsabilità rappresentative Il mandato rappresentativo può cessare solo per; a) cessazione del servizio; b) passaggio ad altra categoria o grado; c) trasferimento; d) perdita dei requisiti di eleggibilità; e) aver riportato due consegne di rigore, (comma 2, art. 13 RARM). Come si vede, non essendo contemplato l’istituto delle sfiducia per motivi sindacali, il mandato viene considerato a tempo indeterminato nella vigenza dei tre anni, togliendo pertanto al delegato responsabilità rappresentativa. La remissione poi del mandato per passaggio di qualifica, nega di fatto al delegato la funzione di rappresentante collegiale. Tale osservazione è rafforzata di fatto dalla norma elettorale che considera nullo il voto dato a candidati estranei alla categoria di appartenenza ( art. 17 RARM). Sui diritti d’informazione E’ negato ai componenti delle rappresentanze il diritto a rilasciare comunicati e dichiarazioni, (punto b, comma 5, art. 12 RARM). Alle rappresentanze militari intermedie e di base è fatto divieto di divulgare all’esterno dell’organizzazione militare le delibere e le documentazioni prodotte. L’affissione e la divulgazione di quanto sopra sono altresì a cura dei comandi (art. 37 RARM). Sulle procedure e sui poteri negoziali A fronte di procedure negoziali che prevedono una vigenza quadriennale, i militari eletti nelle rappresentanze durano in carica tre anni e non sono immediatamente rieleggibili, (comma 8 art. 18 RARM). Tale norma è di fatto ostacolo per l’acquisizione della necessaria esperienza per l’affermarsi di una adeguata formazione negoziale e di tutela. I poteri negoziali dei COCER sono limitati alla formulazione di pareri, proposte e richieste, senza poteri decisionali in tema di intese (comma 4, art. 19 L 382/78 e comma 2, art. 8 RARM). Per quanto attiene alle materie oggetto di contrattazione, e pur in presenza di compiti e funzioni similari tra Forze di polizia ad ordinamento civile e Forze di polizia ad ordinamento militare, in difformità di quanto previsto per le prime (commi 1 e 2, art. 3 D. Lgs. 195/95) alle rappresentanze delle polizie ad ordinamento militare, Carabinieri e Guardia di finanza, non vengono riconosciute quali oggetto di contrattazione i criteri di massima per la formazione e l’aggiornamento professionale, (comma 1, art. 4 D. Lgs. 195/95). Inoltre e sempre in difformità delle normative vigenti per le Forze di polizia ad ordinamento civile, alle forze di polizia ad ordinamento militare non viene riconosciuto il diritto a relazioni sindacali atte a determinare, a livello delle singole amministrazioni, i criteri generali concernenti le seguenti materie: a) l’articolazione dell’orario di lavoro obbligatorio giornaliero e settimanale e dei turni di servizio: b) la mobilità esterna del personale a domanda: c) la definizione delle piante organiche; d) la gestione del rapporto d’impiego relativamente agli atti normativi ed amministrativi di carattere generale concernenti lo stato giuridico, previdenziale ed assistenziale: e) la introduzione di nuove tecnologie e le conseguenti misure di massima riguardanti i processi generali di organizzazione degli uffici, centrali e periferici, aventi effetti generali sull’organizzazione del lavoro: f) le misure di massima concernenti l’organizzazione degli uffici e l’organizzazione del lavoro: g) la qualità del servizio ed i rapporti con l’utenza, nonché le altre misure di massima volte a migliorare l’efficienza dei servizi: h) l’attuazione di programmi di formazione del personale: i) le misure in materia di igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro. Si fa tra l’altro presente che l’inapplicazione del punto i) succitato è violazione della legge di Stato n° 626/94. Per il personale poi delle Forze armate (Aeronautica, Esercito e Marina) sono oggetto di concertazione solamente le seguenti materie: a) trattamento economico fondamentale ed accessorio: b) la durata massima dell’orario di lavoro settimanale: c) le licenze: d) l’aspettativa per motivi privati e di infermità: e) i permessi brevi per esigenze personali: f) il trattamento economico di missione e di trasferimento: g) i criteri per l’istituzione di organi di verifica della qualità e salubrità dei servizi di mensa e degli spacci, per lo sviluppo delle attività di protezione sociale e di benessere del personale, ivi compresi l’elevazione e l’aggiornamento culturale del medesimo, nonché per la gestione degli Enti di assistenza del personale (comma 1, art. 4 D. Lgs. 195/95). Va osservato che, sia per le Forze di polizia ad ordinamento militare sia per le Forze armate, non ha valore la tutela della salute del personale ma solo quella della salubrità degli ambienti limitatamente a quelli accessori di servizio. Tutto ciò premesso, appare evidente che le rappresentanze militari italiane non possono essere definite strutture di contrattazione volontaria, non godendo pertanto dell’effettivo esercizio del diritto alla contrattazione collettiva, (art. 6 della Carta Sociale Europea Emendata). A questo proposito è da ritenersi infondata l’affermazione dal Governo Italiano, prodotta in sede di ricorso c/o il Comitato Europeo dei diritti sociali, sulla vigenza in Italia di un diritto alla contrattazione per le rappresentanze militari, e ciò anche attraverso procedure speciali. Va peraltro ricordato che in virtù delle norme disciplinari militari che regolano l’attività delle rappresentanze, non è nemmeno esercitabile da parte delle stesse e delle associazioni volontarie la tutela sindacale individuale e familiare dei militari. Sugli iter legislativi di riforma A dimostrazione della necessità di introdurre forti elementi innovativi in tema di diritti e libertà sindacali, dal 1990 ad oggi nel parlamento italiano sono stati presentati una decina di disegni di legge per la riforma della legge 382/78. Nel 1992 il Comitato Ristretto della Commissione Difesa della Camera aveva licenziato un interessante testo unificato, sicuramente innovativo e propedeutico per una fattiva discussione e approvazione delle legge in sede di assemblea plenaria. I proverbiali ritardi dei lavori parlamentari si sono protratti sino alla fine di quella legislatura senza l’approvazione della nuova legge. Altri disegni di legge vennero presentati nelle due successive legislature ma non raccolsero mai il consenso né delle rappresentanze militari, né delle confederazioni sindacali. Attualmente l’iter legislativo su un testo licenziato dalla Commissione Difesa della Camera, comunemente giudicato molto insoddisfacente, è fermo da più di un anno presso la Commissione Difesa del Senato e c’è ragione di dubitare fortemente sulla possibile approvazione di una legge di riforma anche in questa legislatura. Nel dicembre 1999, parlamentari dei Democratici di Sinistra e di Alleanza Nazionale hanno presentato alla Camera altri disegni di legge che recepivano i principi, sulle libertà sindacali, introdotti da una recente Ordinanza del Consiglio di Stato il quale, chiamato a giudicare sull’incostituzionalità dell’art. 8 della legge 382/78 su richiesta del Maresciallo dei Carabinieri Ernesto Pallotta per conto dell’Associazione “UnArma”, definiva la richiesta di incostituzionalità “non manifestamente infondata”, sospendeva il giudizio trasmettendo gli atti alla Corte Costituzionale per l’ottenimento del parere di questa Corte, (Ordinanza C.d.S. 8 giugno 1998 n° 1142). In tale Ordinanza, il Consiglio di Stato afferma tra l’altro: a) “appare dubbio che l’esclusione delle libertà sindacali per i militari trovi un ragionevole fondamento”, (pag. 7 punto 5.1): b) “non giova argomentare l’esistenza degli organi di rappresentanza per negare le necessità del riconoscimento delle libertà sindacali”, (pag. 8, comma 3, punto 5.3): c) “in materia di contenzioso tra gli organi di rappresentanza e le amministrazioni, non risulta coperto l’arco delle possibili istanze collettive”, pag. 8, comma 4, punto 5.3): d) “con l’attuale sistema delle rappresentanze militari vengono sacrificati i principi dell’organizzazione sindacale e del pluralismo sindacale”, (pag. 8, comma 5, punto 5.3): e) “il pluralismo sindacale è di particolare rilievo quando si tratta di eleggere i componenti degli organi”, (pag. 8, comma 6, punto 5.3): f) “il sistema delle libertà sindacali può dar luogo al più incisivo strumento dell’accordo sindacale”, (pag. 8, comma 7, punto 5.3): g) “l’esigenza di non indebolire la disciplina militare non può fondarsi sull’esclusione delle libertà sindacali, (pag. 9, comma 1. Punti 5.4 La suprema Corte, nel dichiarare non incostituzionale l’art. 8 della legge 382/78 non emetteva giudizi di merito sulle libertà sindacali, cogliendo semmai l’occasione per sollecitare Governo e Parlamento ad intervenire per realizzare “una più compiuta definizione degli spazi di intervento e di autonomia” per le rappresentanze militari, (pag. 9, comma 3, punto 3, sentenza 20 dicembre 1999 n° 449). DEDUZIONI FINALI Oltre i pareri già implicitamente espressi, è giusto osservare che è la pervicacia illiberale della legislazione italiana che può minare l’ordinamento militare, in quanto obbliga in modo coercitivo l’abbinamento libertà sindacale uguale a smilitarizzazione, come tra l’altro sostenuto dall’Avvocatura di Stato in sede di dibattimento presso la Corte Costituzionale, (pag. 5, punto 4, sentenza 20 dicembre 1999 n° 449). Fraterni saluti, Il Segretario Confederale CGIL Giuseppe Casadio

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